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乡镇机构改革——听听基层干部心里话

乡镇机构改革——听听基层干部心里话

年初，中央作出决定在总结试点经验的基础上，在全国推开乡镇机构改革。前不久，由中编办提出的《关于深化乡镇机构改革的指导意见》已经党中央国务院批准，并下发全国执行。

乡镇机构改革改什么，怎么改，作为身处改革中心的乡镇干部感受最深，也最有发言权。他们的意见和建议，他们的经验和教训，他们的思考和呼吁，对于我们顺利推进改革，很有启发。基于此，本刊深入到试点乡镇，与乡镇干部就乡镇机构改革的话题进行了深入交流。

“养人”包袱日益沉重 乡镇改革势在必行

地处洞庭湖畔的湖南沅江市阳罗洲镇是一个有近5万人口的大镇。谈起乡镇机构改革，镇党委书记兼镇长李志文用“早改早主动、迟改会被动，不改没出路”来形容。“机构改革之前，乡镇一把手的日子很难过，那时几乎天天有下面的干部找上门，都是为了要钱来‘扯麻纱’的。”李志文说。在沅江方言中，“扯麻纱”意为“扯皮”。李志文告诉，阳罗洲镇是由两个乡镇合并而来，在机构改革之前这两个乡镇各有近20个站、所，人员不下两三百。“各站所少则十来人，多的几十人，每个站所都要花钱。无论谁当乡镇党委书记，第一件事就是要想办法养活这些人。”

李志文说，乡镇“七站八所”虽然打着“管理”、“服务”的牌子，但实际上不仅不能发挥管理和服务的功能，还往往成为乡镇的“乱源”。“七站八所”多为差额拨款单位，或是“自收自支”，人头和办公经费长期得不到保障。为了满足“养人”的需要，一些站所难免向下面伸手“搞钱”，“违法者养活执法者”现象也十分普遍。

改革后，沅江各乡镇的下属机构由20多个精减至6个，一些多年来难以清退的乡镇富余人员终于有了出口。经过改革留下来的站所人员待遇也全部列入了县财政预算。“机19.滴定管构改革后乡镇也真正实现了由‘养人’到‘办事’的转变。”李志文说，现在的沅江乡散瘀草镇领导不用再为人员包袱而发愁，可以抽出更多的时间来考虑地方经济的发展和完善公共服务。

草尾是沅江市的另一个大镇，地处洞庭湖水陆交通咽喉之地。虽然交通便利，但在机构改革之前草尾却被分割成3个乡镇，3个乡镇各有一个“政治经济中心”，在招商引资、项目建设方面各搞各的、竞争激烈。草尾镇党委书记李向前告诉，机构改革后由三个乡镇合并而成的新草尾镇人口超过8万，在招商引资、小城镇建设等方面的规模效益很快便体现出来。过去草尾街上的门面根本卖不上价，现在一间房的普通门面也至少要卖20多万元。

“改革难，但一定要有信心”

湖北“咸安乡改”是我国乡镇机构改革的范本，被全国许多地方学习和借鉴。横沟桥镇党江山委书记、镇长杜新国直言不讳地告诉，改革之初他也有畏难情绪，因为矛盾太尖锐了。在农村有个干部身份那是很风光的事，很多人通过升学、参军或领导批条等方式好不容易挤进来，一起分享财政蛋糕。另一方面，在现行体制下，哪个政府部门都认为在乡镇中该有自己的站所。而改革恰恰是从这里开刀：精减乡镇机关人员，撤销“七站八所”、富余人员置换为社会自由人。

这在当时无异于刮起了一场风暴，咸安一时风起云涌。各乡镇“七站八所”人员集体上访、越级上访不断。为此，上级一些部门搞项目制裁、资金制裁甚至进行政治处理。双溪镇党委副书记、常务副镇长孙金海还记得，有一个干部就曾当面威胁他说：我不能下，我下了以后到你家里去吃，下了以后我要杀你。

杜新国则差点搭进了自己的政治前途。当时计生站被撤销后，上级计生部门要对他们实行计划生育“一票否决”。时任咸宁市委书记的李明波得知情况后决定当这个“裁判”，亲率调查组，裁决这场上下级之间的改革之争，并明确指出：改革是好是狗脊坏让事实说话。

事实表明，计生站虽然没了，人员也分流了，但政府通过把计生服务面向社会公开招标，并配以严格的管理考核机制，计生服务反而比有站有牌有人的时候做得更好。

杜新国深有感触地说：“我们为塑料开发更多新型利用领域当初走这条选择标准拉力试样路，胆子可以说是大了点。但我们有信心，直面矛盾，因为我们的方向是对的，是符合人民利益的。”

“改革的核心是要给群众话语权、评价权”

咸宁市咸安区农村综合改革办公室主任李昌平说，咸安的改革是发自一股内在的动力，在处理改革中遇到的矛盾和压力时，他们都选择了群众参与的方式，通过让群众参与到改革中并表达他们的意愿，使改革获得了最广泛的群众基础。

许多乡镇干部对当初的竞争上岗记忆犹新。就乡镇级的领导干部看，当时每个乡镇平均有18人，多的20多人，改革要把人数精减到9人，如果仅靠组织部门考察、圈定，很难避免错综复杂矛盾的发生及各种权力或关系的交锋。如何破解这一难题？咸安区委、区政府选择了“两票推选、竞争择优”的办法：符合规定条件的干部都可以报名参加竞聘乡镇班子成员，然后由乡、村干部和村民中产生的村民代表推举，按得票高低产生10个～12个候选人，党代会再从产生的候选人中差额选举产生9名领导班子成员。

“打破旧的制度不容易，而建立一个新的机制更需要智慧。”李昌平说，咸安乡镇机构改革的成果之所以能够得到巩固，关键在于建立了“以钱养事”的新机制。在这种新机制下，原来“七站八所”的事业单位“公家人”都已经变成了社会人，政府通过招标的方式，向他们购买服务，从而实现“突出服务、体现效率”的目标，用咸安区委书记袁善谋的话讲：“改革的核心是群众签单，政府埋单，给了群众以话语权、鉴定权。”

杜新国告诉，在选择服务对象时，不是政府指定，而是群众选择，“每个岗位35张票，15个村民代表，加上主管局、分管领导和村级代表，四个层面的代表一起投票决定。在2008年的竞聘中，我们有一个农技人员，大学毕业，演讲口才也不错，但是老百姓不投他的票，因为他的服务不热心、不主动、不积极，他就不能再上了。”

农村公益服务事项，每年需要多少钱，都通过岗位设置经费，不仅要竞争上岗，还要严格地进行考核。“这个事项一年多少钱，我考核你，你做到了，钱给你，你做不到，就按得分的情况进行扣减。这个考核不是你自己说了算，也不是我们说了算，得群众说了算，让群众有了话语权，有了评价权，考核才会发挥作用。”孙金海说。

“我们有了监督权，他们在服务中就不能马虎了，我们要是不满意，还可以去投诉，我们一投诉，政府就要扣钱了。”横沟桥镇孙祠村村民周本源对说。

政府职能转变面临诸多制约

“历史上机构改革进行过多次，但往往走不出‘膨胀－精减－再膨胀－再精减’的怪圈。我认为，不重蹈覆辙的关键在于改革要上下联动。”沅江市改革办主任周锋说。

周锋认为，乡镇机构改革成果能否巩固，在很大程度上要看上级政府是否顶得住压力。同时，改革的氛围也十分重黄毛润楠要。如果单靠一个地方“单兵突进”，也难免会使基层干部产生抵触情绪，改革很难推进。

此外，乡镇机构改革目的是促使乡镇实现职能转变，但仅靠乡镇自身的改革这一目的也难以实现。李志文说，机构改革后乡镇干部服务意识确实有所加强，但与“服务型”政府的要求相比差距仍然很大。原因一是财力有限；二是村民自治水平难以跟上。

“我认为，服务型政府必须建立在节余型财政的基础上。”李志文说，通过机构改革，乡镇的行政成本虽然大幅降低，但还仅仅停留在“温饱型”，巨额的乡村债务化解也并非一朝一夕的事情，作为公共服务和公共产品的提供者，在目前的财政状况下，即使乡镇干部意识转变了，履行公共服务职责时还是捉襟见肘。

另外，村民自治制度不完善也是乡镇职能转变的一大制约。李志文认为，正是由于村民自治步伐远远跟不上农村形势的发展，许多本来应在村一级解决的问题都变成了乡镇干部的事。在这种情况下，即使完成了乡镇机构改革，乡镇政府还是“无限政府”，乡镇干部还是“万金油干部”，难以从根本上实现政府职能的转变。这是在下一步的改革中，我们必须要面对和解决的问题。

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